Государственная гражданская служба противодействия коррупции

Добрый день, Ринат!

Проблема противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации носит достаточно содержательный характер, и ее решение напрямую связано с повышением эффективности публичного управления, улучшением социально-экономического развития государства.

Проблема коррупции в той или иной степени существует во многих странах, однако трудно найти правовое демократическое социальное индустриально развитое государство, где уровень коррупции был бы высок. В этой связи нельзя не согласиться с Е.В. Охотским, который отмечает, что "правовое государство и государство коррумпированное - понятия несовместимые" [4, с. 29]. Данный тезис можно развивать: эффективно организованная государственная служба и коррупция - категории также несовместимые. Исходя из этого, каждое государство должно вести непримиримую борьбу с коррупцией, осуществляя целый ряд мероприятий и, в частности, формируя атмосферу нетерпимости к этому явлению, институализируя общество, а также развивая и укрепляя свое правовое пространство.

Надо сказать, что в институализированном обществе право является далеко не основным регулятором общественных отношений. На первый план в этом социуме выходят такие регулирующие средства, как профессионализм, авторитет, репутация, общественное мнение, этика, а также иные базовые гуманистические завоевания. Конечно, перечисленные ценности не существуют сами по себе, некоторые из них находят свое нормативное закрепление в соответствующих законах и иных нормативных правовых актах. Именно на их основе выстраивается система противодействия коррупции в целом ряде правовых демократических государств. Однако в условиях переходного периода, в котором много лет пребывает наша страна, говорить о гуманистических идеалах не представляется возможным. Основным регулятором общественных отношений, связанных с противодействием коррупции, сейчас является комплекс нормативных правовых актов, составляющих правовую основу противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации, а также субъективный фактор, связанный с его реализацией.

Противодействие коррупции в системе государственной службы осуществляется нормами различных отраслей права, однако, исходя из предмета нашего исследования, но не умаляя при этом значения иных законодательных предписаний, рассмотрим преимущественно административное законодательство, предписания которого максимально охватывают разные аспекты противодействия коррупции. В этой связи Ю.А. Тихомиров и Е.Н. Трикоз справедливо отмечают, что "противодействие коррупции должно идти по всему правовому фронту. Само право органически чуждо коррупции, и нет сомнений в его победе" [8, с. 39].

Право и закон, возможно, наиболее эффективные средства противодействия коррупции, однако развитие законодательства о противодействии коррупции и о государственной службе еще не гарантирует решения обозначенной проблемы. Очевидно, что принятые в свое время законы не позволяют сформировать в стране эффективную государственную службу. Совершенно прав Ю.Н. Старилов, утверждая, что "для укрепления юридических основ современного правового государства простого желания улучшить деятельность государственного аппарата посредством принятия каких бы то ни было законов вряд ли достаточно" [6, с. 11]. Этот тезис еще раз подчеркивает суждение о том, что в противодействии коррупции в системе государственной службы должны быть задействованы и иные социальные регуляторы, а также моральные императивы.

Как уже неоднократно констатировалось в самых разных источниках, коррупция сопровождает всю историю нашей страны, однако не на всех этапах государственного строительства рассматриваемому социальному явлению противопоставлялась содержательная правовая основа. Такое положение вещей самым негативным образом отражалось на качестве административно-правового регулирования противодействия коррупции как в сфере государственного управления, так и в системе государственной службы. На всех этапах развития государственности формы коррупции видоизменялись, подстраиваясь под логику социально-экономического развития, а также под те или иные приоритеты государственной политики. Разные сферы государственного управления в различной степени подвергаются коррупционному воздействию, что, в свою очередь, отражается на уровне развития соответствующей нормативно-правовой базы. В истории нашей страны традиционно в наибольшей степени подверженными коррупции были такие сферы государственного управления, как военное снабжение, система государственного заказа, а также государственная служба.

Необходимо отметить, что законодательство о государственной службе традиционно развивалось несколько быстрее правовой основы противодействия коррупции. Тем не менее на определенном этапе государственного строительства законодательство о противодействии коррупции постепенно интегрировалось в нормативную основу, регулирующую государственную службу, превращаясь в единую правовую основу противодействия коррупции. Так, знаковыми нормативными правовыми актами в истории противодействия коррупции в системе государственной службы нашей страны стали указы Петра I "О воспрещении взяток и посулов и о наказании за них" 1714 года, Екатерины II "О распубликовании во всем государстве об учиненных наказаниях за взятки и лихоимства" 1766 года, Александра I "Об искоренении лихоимства" 1802 года, а также указ Сената "О воспрещении начальствующим лицам принимать приношения от общества" 1832 года и др. Особо стоит отметить Устав о службе гражданской 1832 года, а также указ Александра III "О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях" 1884 года.

В данных нормативных правовых актах предусматривались меры юридической ответственности за корыстные злоупотребления государственных служащих по службе, регламентировалась служебная деятельность, устанавливались этические требования служебного поведения. Все эти предписания были использованы для формирования комплексной правовой основы противодействия коррупции в системе государственной службы Российской империи. Анализ названных нормативных правовых актов показывает, что существует объективная необходимость логически увязывать административно-правовую регламентацию служебной деятельности с вопросами противодействия коррупции в системе государственной службы.

Нормы административного права всегда были активно задействованы в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы. Данная тенденция в советский период истории была прервана в силу того, что институт государственной службы так и не получил своего публично-правового оформления. Кроме того, административно-правовые средства противодействия коррупции подменялись мерами уголовного принуждения, которые применялись за различные должностные злоупотребления, а также иными средствами морально-этического характера, которые касались служебного поведения работников аппарата государственного управления. Необходимо отметить, что государственно-плановая экономика, существовавшая в советский период, по объективным причинам не давала возможности развиваться тем формам коррупции, возникновение которых традиционно ассоциируется с либеральным экономическим режимом. Однако это не говорит о том, что коррупции в государственном аппарате тогда не существовало.

Коррупция - весьма стойкое явление в системе государственной службы, эффективное воздействие на которое возможно только после определения его социальной сущности. Как верно заметил В.А. Шабалин, "с древних времен коррупция является одним из наиболее устоявшихся видов отклоняющегося поведения. Она возникает в тех сферах общественного организма, где интересы частных лиц, групп, предпринимательских структур пересекаются с властными функциями государственного аппарата и представляющих его чиновников. В этой связи совершенствование законодательства о противодействии коррупции и повышение эффективности его реализации возможны лишь при условии осознания тех социальных механизмов, которые детерминируют коррупцию" [9, с. 27].

Новейший период формирования правовой основы противодействия коррупции в системе государственной службы России ознаменован изданием Указа Президента РФ от 04.04.1992 N 361 "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" (далее - Указ N 361). В нем предусматривались весьма существенные административно-правовые средства противодействия коррупции в системе государственной службы. В частности, государственным служащим запрещалось заниматься предпринимательской деятельностью; оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам и получать за это вознаграждение и др. Кроме того, Указ N 361 предписывал обязательное представление при назначении на руководящую должность государственной службы сведений о доходах и имуществе и др.

Эти и другие предписания были весьма прогрессивными в правовом регулировании государственной службы, однако большинство из установленных ограничений в тот период времени не выполнялось, что, безусловно, снижало регулирующий потенциал документа. Указ N 361 долгое время был по сути единственным нормативным правовым актом, определяющим основные направления противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации, но с течением времени он юридически и морально устарел.

В ходе административной реформы и реформы государственной службы были разработаны новые средства противодействия коррупции, нормативно закрепленные в Федеральном законе от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон N 79-ФЗ).

Законодательство о государственной гражданской службе является наиболее эффективно и последовательно развивающимся с точки зрения нормативного закрепления административно-правовых средств противодействия коррупции в системе государственной службы. В частности, Закон N 79-ФЗ устанавливает запреты, связанные с гражданской службой (ст. 17), и требования к служебному поведению гражданского служащего (ст. 18). Важное значение имеют статьи 19 "Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе", 20 "Представление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" и 20.1 "Представление сведений о расходах".

Необходимо отметить, что средствами противодействия коррупции Закон N 79-ФЗ наполнялся постепенно, вместе с развитием законодательства о противодействии коррупции. Изначально отдельные предписания, касающиеся противодействия коррупции, выглядели весьма декларативно, поскольку не существовало механизма реализации некоторых из них; кроме того, не было соответствующей правоприменительной практики. В частности, это касается осуществления контроля за выполнением такой обязанности гражданского служащего, как представление сведений о доходах и имуществе. Не был понятен и организован порядок урегулирования конфликта интересов на гражданской службе и др. Но по мере формирования законодательства о противодействии коррупции соответствующие положения Закона N 79-ФЗ получали свое содержательное и практическое наполнение. Таким образом, развитие законодательства о противодействии коррупции способствовало развитию законодательства о государственной службе, прямо и косвенно касающегося вопросов противодействия коррупции.

Противодействие коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации осуществляется на основе положений Конституции РФ как документа, обладающего высшей юридической силой. Заметим, что Конституция РФ прямо ничего не говорит о вопросах коррупции в сфере государственного управления, но тем не менее ориентирует органы государственной власти на защиту прав и свобод граждан от различного рода нарушений, а также определяет стратегические направления обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью.

Несмотря на это в юридической литературе высказывалась точка зрения о необходимости закрепления в Конституции РФ функции по противодействию коррупции. В частности, А.В. Куракин считает, что "государству нужен комплекс административно-правовых средств, направленных на противодействие коррупции, а также необходима антикоррупционная политика. Для ее становления вполне обосновано закрепление в Конституции отдельной функции государства - функции противодействия коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления. Закрепление в Конституции соответствующего положения заложит основу формирования антикоррупционных норм во всех законодательных и иных нормативных правовых актах, регламентирующих общественные отношения в сфере публичного управления" [3, с. 16]. Несмотря на важность данного положения, оно не получило поддержки в научной среде. Тем не менее это не умаляет значения Конституции РФ как основополагающего акта в регулировании отношений, связанных с противодействием коррупции в системе государственной службы.

В решение проблемы противодействия коррупции вовлечен целый ряд государств и международных организаций. В этой связи в международном праве появился целый ряд конвенций и иных документов, предписания которых направлены на противодействие коррупции в самых разных сферах публичного управления. В научной литературе отмечается, что "к настоящему моменту сформировалась система международно-правового сотрудничества государств по борьбе с коррупцией, представляющая собой комплексный механизм взаимодействия государств на универсальном, региональном, субрегиональном и двустороннем уровнях. О формировании такой системы свидетельствуют наличие самостоятельных конвенционного и институционального механизмов противодействия коррупции, их взаимосвязанное и взаимообусловленное использование, а также комплексное применение специфических форм сотрудничества по предупреждению и борьбе с коррупцией" [7, с. 5].

Российская Федерация самым непосредственным образом включилась в глобальный процесс противодействия коррупции: подписаны и ратифицированы Конвенция ООН против коррупции 2003 года (далее - Конвенция), Конвенция Совета Европы об установлении уголовной ответственности за коррупцию 1999 года. Подписание последнего документа ознаменовало вступление нашей страны в Группу государств против коррупции. Российская Федерация является также участником целого ряда международных организаций и международных соглашений, в связи с чем поддерживает приемлемые для себя положения и берет на себя выполнимые обязательства, направленные на противодействие коррупции. Т.Я. Хабриева отмечает, что "международное право в орбите противодействия коррупции не следует рассматривать в качестве универсального "ключа", от использования которого работа по искоренению коррупции в стране автоматически улучшится. Международное право работает на пользу государству только тогда, когда внедрение международных правовых норм является выверенным, последовательным, отвечает национальным интересам Российской Федерации и имеет комплексный характер" [1, с. 284].

Важным документом, действующим в рамках Содружества Независимых Государств, является Модельный закон "О противодействии коррупции" 2008 года. Как следует из содержания данного документа, он регулирует общественные отношения в сфере противодействия коррупции; устанавливает основы юридической ответственности физических и юридических лиц за коррупционные правонарушения; определяет организационные основы противодействия коррупции и компетенцию в указанной сфере государственных органов и учреждений, должностных лиц, а также лиц, обеспечивающих исполнение полномочий государственных органов или полномочий органов местного самоуправления, и лиц, приравненных к ним, путем создания условий для их неподкупности (ст. 1).

Несмотря на важность международно-правовых стандартов противодействия коррупции, основной базой в деле противодействия коррупции выступает национальное законодательство. Ключевым законом, определяющим государственную политику в сфере противодействия коррупции, является Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон N 273-ФЗ). Следует отметить, что далеко не все положения данного Закона находят практическую реализацию, но тем не менее ряд его предписаний довольно четко регламентирует государственно-служебные отношения. В частности, Закон N 273-ФЗ определяет порядок представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (ст. 8); представления сведений о расходах (ст. 8.1); обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений (ст. 9); ответственность юридических лиц за коррупционные правонарушения (ст. 14) и др.

Важным законодательным актом в сфере противодействия коррупции в системе государственной службы является Федеральный закон от 03.12.2012 N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", предписания которого приблизили российское законодательство о противодействии коррупции к реализации ст. 20 "Незаконное обогащение" Конвенции. Как известно, ст. 20 Конвенции содержит положение о том, что при условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов своей правовой системы каждое государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных мер, какие могут потребоваться, чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, т.е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать.

В развитие законодательных основ противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации принимается ряд подзаконных нормативных правовых актов, важное место среди которых занимают Указы Президента РФ от 02.04.2013 N 309 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции", от 08.03.2015 N 120 "О некоторых вопросах противодействия коррупции", от 01.04.2016 N 147 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы" и др. Особо стоит сказать об Указе Президента РФ от 11.08.2016 N 403 "Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы" (далее - Указ N 403), согласно которому основными направлениями развития государственной гражданской службы Российской Федерации являются совершенствование управления кадровым составом государственной гражданской службы, а также повышение качества его формирования. В числе приоритетных направлений развития государственной службы - совершенствование системы профессионального развития государственных гражданских служащих, повышение их профессионализма и компетентности, повышение престижа гражданской службы, совершенствование механизмов противодействия коррупции в системе гражданской службы.

Из Указа N 403 следует, что совершенствование института государственной гражданской службы невозможно без решения проблемы коррупции в ее системе. В этой связи не случайно, что в законодательстве и в целом ряде программных документов, посвященных регулированию государственно-служебных отношений, вопросы противодействия коррупции выходят на первый план.

Глава государства как гарант обеспечения прав и свобод человека и гражданина решает ключевые задачи в сфере противодействия коррупции. Так, Указом Президента РФ от 03.12.2013 N 878 создано Управление Президента РФ по вопросам противодействия коррупции, Указом Президента РФ от 28.07.2012 N 1060 утверждены состав Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции и состав президиума этого Совета.

Важное место в правовом регулировании противодействия коррупции в системе государственной службы занимают постановления Правительства РФ, которое в пределах своей компетенции на основании Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями (ст. 19). Исходя из этого Правительство РФ приняло ряд Постановлений, касающихся регулирования отношений, связанных с противодействием коррупции: от 05.07.2013 N 568 "О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции", от 18.12.2014 N 1405 "О некоторых вопросах противодействия коррупции".

В механизме противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации важное место занимают нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, которые детализируют законодательство о противодействии коррупции применительно к определенной сфере государственно-служебной деятельности, а также определяют важные направления противодействия коррупции в соответствующем сегменте государственного управления.

В частности, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти определяются порядок уведомления о фактах склонения государственного служащего к совершению коррупционного правонарушения, порядок предоставления сведений о доходах и имуществе, а также перечень функций, при реализации которых возникают коррупционные риски. В качестве примера таких нормативных правовых актов можно привести Приказ Минобрнауки России от 24.04.2013 N 306 "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной гражданской службы Министерства образования и науки Российской Федерации, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные гражданские служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей", Приказ Минфина России от 14.09.2010 N 447 "Об организации уведомления федеральными государственными гражданскими служащими Минфина России и назначаемыми на должность Министром финансов Российской Федерации федеральными государственными гражданскими служащими федеральных служб, находящихся в ведении Минфина России, и их территориальных органов об иной оплачиваемой работе", Приказ Минздрава России от 25.12.2015 N 1010 "Об утверждении Перечня функций Министерства здравоохранения Российской Федерации, при реализации которых возникают коррупционные риски".

Особое место в ряду этих актов занимают разъяснительные документы Министерства труда и социальных отношений РФ, в том числе письма от 13.11.2015 N 18-2/10/П-7073 "О критериях привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения", от 25.12.2014 N 18-0/10/В-8980 "О проведении федеральными государственными органами оценки коррупционных рисков", а также Методические рекомендации по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции" (утв. 08.11.2013) и др.

Нужно отметить, что законодательство, а также иная нормативно-правовая база противодействия коррупции в системе государственной службы содержат исключительно нормы административного права, а, как следует из Конституции РФ, административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. "к" ст. 72). Точнее, правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации, а правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации.

В субъектах Российской Федерации приняты региональные законы о государственной гражданской службе, развивается своя правовая основа противодействия коррупции. Так, Закон города Москвы от 26.01.2005 N 3 "О государственной гражданской службе города Москвы" определяет правовую основу гражданской службы в Москве и закрепляет средства противодействия коррупции в служебной деятельности московских гражданских служащих. Заметим, что эти правовые средства в основном соответствуют федеральным требованиям противодействия коррупции. Принят и действует Закон города Москвы от 17.12.2014 N 64 "О мерах по противодействию коррупции в городе Москве", определяющий основные задачи и меры по противодействию коррупции в соответствии Законом N 273-ФЗ.

Подобная практика регулирования противодействия коррупции в системе гражданской службы сложилась во многих субъектах Российской Федерации. Однако в отдельных субъектах Федерации законодательная основа противодействия коррупции развивалась более интенсивно. Так, в Воронежской области был принят Закон Воронежской области от 29.12.2010 N 144-ОЗ "Кодекс этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Воронежской области". В ряде субъектов Федерации этические стандарты служебного поведения определяются в подзаконных нормативных правовых актах. В качестве примера можно привести Кодекс этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Московской области от 01.03.2011 (одобрен решением Совета по вопросам государственной гражданской службы Московской области и муниципальной службы в Московской области).

Во многих законодательных и иных нормативных правовых актах, принятых в субъектах Российской Федерации, посвященных проблеме противодействия коррупции, в сущности содержатся те же предписания, что и в Законе N 273-ФЗ, однако есть ли смысл дублировать в региональном законе уже имеющиеся федеральные предписания? В законодательных и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, связанных с противодействием коррупции, необходимо отражать региональную специфику обозначенной проблемы, закреплять положительно зарекомендовавшие себя профилактические меры противодействия коррупции, отсутствующие на федеральном уровне.

Отметим, что на федеральном уровне принят Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23.12.2010). Также в целом ряде федеральных органов исполнительной власти приняты аналогичные акты: Кодекс этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Минюста России и его территориальных органов (утв. Приказом Минюста России от 23.03.2011 N 93), Кодекс этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Минфина России (утв. Приказом Минфина России от 17.04.2014 N 115) и др.

Этические кодексы служебного поведения государственных служащих с сфере противодействия коррупции имеют не последнее значение. Подобное регулирование существует в целом ряде государств. Э.В. Талапина отмечает, что "в мировой практике принято закрепление морально-этических требований к государственным служащим в особом кодексе их поведения. Такой кодекс устанавливает стандарты поведения служащего, отвечающего принципам справедливости, честности, лояльности, прозрачности, ответственности и отчетности" [7, с. 5].

Этические принципы служебного поведения государственных служащих направлены не только на противодействие коррупции, но и на формирование положительного имиджа государственной службы, без которого невозможно завоевать доверие и поддержку граждан, привлечь на государственную службу честных и ответственных людей. А это особенно важно в современный период развития российской государственности. Ю.С. Самсонова справедливо отмечает: "Государственная гражданская служба является существенной частью системы управления, в связи с чем она несет на себе ответственность за эффективность и конкурентоспособность ее функционирования. А поэтому данное обстоятельство обусловливает обращение к проблеме повышения ее имиджа в глазах населения нашей страны. В этой связи необходимы соответствующие средства по оздоровлению нравственной среды государственной службы во взаимосвязи с реализацией таких мер по формированию позитивного имиджа госслужбы, как изменение системы мотивации труда госслужащих. Кроме того, необходимо совершенствование нормативной правовой основы, которая обеспечила бы нормальное функционирование государственной гражданской службы; совершенствование системы контроля и надзора за соблюдением законодательства о госслужбе; создание системы качества регламентации публичных услуг, оказываемых госслужащими; формирование социально-ориентированной системы госслужбы, соответствующей новой парадигме общественного развития российского общества" [5, с. 12].

В завершение отметим, что существующее регулирование в сфере противодействия коррупции в России достаточно содержательно. Тем не менее, как ранее отмечалось, наличие соответствующих правовых норм еще не гарантирует полного решения обозначенной проблемы. Развитие правовой основы противодействия коррупции - это лишь начальный этап в ее решении. Нашей стране предстоит еще многое сделать для того, чтобы снизить уровень коррупции в системе государственной службы, и только затем приступить к формированию честного и ответственного корпуса государственных служащих, способных решать самые сложные и важные задачи.

Юридическая помощь по трудовым спорам, обращайтесь.