Сохранение самовольной перепланировки

Добрый день, Давид!

Принятие нового Жилищного кодекса в 2004 г. (далее - ЖК РФ), бесспорно, стало большим событием в России, так как старый Жилищный кодекс абсолютно не соответствовал российской действительности конца XX - начала XXI в., что было видно даже без его подробного анализа. В частности, довольно актуальные на тот период, да и в настоящий момент, вопросы перевода жилых помещений в нежилые и переустройства и перепланировки жилых помещений (далее - перевод и (или) перепланировка квартиры) освещались всего двумя короткими статьями. Возможно, на фоне глобальных вопросов ЖКХ затронутые выше темы кажутся не столь значительными, но на практике ситуация в этой сфере сложилась не менее плачевная, чем в других областях жилищного права, тем более это касается самовольных перепланировок и переводов квартир, которые стали носить массовый характер.

Как известно, 90-е годы прошлого века - это расцвет предпринимательства и частной собственности, но сразу же стало понятно, что не хватает административных зданий, т.е. бизнес рос, а разместить его было негде. Все это способствовало началу бума переводов жилых помещений в нежилые, особенно расположенных на первых этажах домов около дороги. При этом зачастую эти переводы никак не оформлялись. Такая же ситуация складывалась и с перепланировками квартир. Новые собственники считали, что внутри своей квартиры могут делать, что хотят, ведь это же их собственность. Граждане сами решали, какая стенка является несущей, а какая - ненесущей, что можно сносить, а что - нельзя, какую перепланировку надо согласовывать, а какую - нет.
С одной стороны, можно понять желания людей, но с другой - в связи с тем что данные вопросы не были однозначно урегулированы действующим на тот момент жилищным законодательством, властные органы просто теряли контроль над ситуацией. Однако к концу 90-х годов местные органы власти стали издавать соответствующие нормативно-правовые акты, что постепенно привело к упорядочению процедур перевода жилых помещений в нежилые и перепланировки-переустройства квартир. Самовольные перепланировки и переводы согласовывались в том же порядке с уплатой символических административных штрафов.

Какие же изменения произошли с вступлением в силу нового Жилищного кодекса. Во-первых, переводу жилого помещения в нежилое и переустройству и перепланировке жилого помещения было выделено две отдельные главы. Во-вторых, введены терминологические понятия и условия перевода и перепланировки. И наконец, определен порядок согласования переводов и перепланировок. Однако анализ этих статей и практики их применения не является темой данной публикации, а хотелось бы подробнее остановиться на вопросе самовольных переустройства и перепланировки жилого помещения, а точнее - на процессе их узаконивания.

В соответствии с п. 1 ст. 29 ЖК РФ самовольными являются переустройство и (или) перепланировка жилого помещения (далее - перепланировка квартиры), проведенные при отсутствии решения о согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения или с нарушением проекта переустройства и (или) перепланировки, представлявшегося в орган местного самоуправления в составе документов, необходимых для согласования переустройства и (или) перепланировки.

Далее, ст. 29 ЖК РФ достаточно подробно и четко описывает последствия, ожидающие лицо, совершившее самовольную перепланировку. Но, как правило, нарушителя больше интересует не то, как его накажут, а то, как оформить уже свершившийся факт.

На этот случай вроде бы и был предусмотрен п. 4 ст. 29 ЖК РФ, который гласит, что на основании решения суда помещение может быть сохранено в переустроенном и (или) перепланированном состоянии, если этим не нарушаются права и законные интересы граждан либо это не создает угрозу их жизни или здоровью. Следовательно, дело за малым: необходимо получить доказательство, которое свидетельствует, что перепланировка квартиры не нарушает прав и законных интересов других граждан и не угрожает их здоровью и жизни, например акт строительно-технической экспертизы, выполненный экспертным учреждением или экспертом, и обратиться в суд.
Какой-либо официальной практики в начальный период действия нового Жилищного кодекса не публиковалось, поэтому отрывочную информацию о процедуре узаконивания самовольных перепланировок можно было получить только на юридических интернет-конференциях и из частных бесед между юристами. Тогда-то и появился главный вопрос, который остается нерешенным до сих пор, а именно: в каком производстве суды будут рассматривать данные дела?

Первоначально рассматривали в порядке особого производства как дела об установлении факта, имеющего юридическое значение, например, факта ненарушения прав и законных интересов граждан, проживающих в том же доме, или факта соответствия требованиям законодательства произведенной перепланировки. Следует согласиться с Н.К. Толчеевым и А.Ф. Ефимовым, что такая практика не выдерживает никакой критики. Вскоре этот вывод стал общепринятым и никаких споров не вызывал.

Основные же разногласия сконцентрировались вокруг искового порядка рассмотрения данного вида дел. К решению о рассмотрении дел о сохранении квартиры в перепланированном виде в порядке искового производства пришли постепенно, и споры вокруг этого вопроса на какое-то время утихли. Однако с появлением Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2006 года, утвержденного Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации (далее - Обзор), проблема опять нашла новое воплощение, так как вряд ли можно признать соответствующими действующему законодательству сделанные в Обзоре выводы.

Так, в основе всех доводов Верховного Суда лежит положение о том, что "ст. 29 ЖК РФ не содержит запрета и не исключает полномочия органа местного самоуправления, предусмотренные п. 7 ч. 1 ст. 14, ст. 26 - 28 ЖК РФ, согласовать по заявлению гражданина самовольно выполненные переустройство и (или) перепланировку и сохранить жилое помещение в существующем состоянии". Действительно, в п. 7 ч. 1 ст. 14, ст. 26 - 28 ЖК РФ прописаны полномочия органов местного самоуправления согласовывать перепланировку квартир, но не говорится, что в том числе имеются в виду и самовольные перепланировки, о них сказано в отдельной ст. 29 ЖК РФ, здесь же впервые дается и определение самовольной перепланировки и переустройства.

Статья 29 ЖК РФ, на наш взгляд, однозначно указывает, что сохранено жилое помещение в переустроенном и (или) перепланированном состоянии может быть только по решению суда. Если взять, например, аналогичную статью Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) - ч. 3 ст. 222, то в ней указывается, что "право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка". То есть процитированная статья содержит оговорку о другом порядке признания права собственности. Статья 29 ЖК РФ такой сноски не содержит.

Кроме того, в Жилищном кодексе не прописан порядок согласования органами местного самоуправления самовольной перепланировки, а есть только общий порядок получения решения о согласовании предполагаемой перепланировки.

Особенно четко прослеживается противоречие положений Обзора, если применить рекомендации Верховного Суда РФ на практике в конкретном случае.

Разберем такую ситуацию. Допустим, некий гражданин Н. осуществил в своей квартире, которая принадлежит ему на праве собственности, самовольную перепланировку. По мнению Верховного Суда, гражданин Н. может обратиться в орган местного самоуправления за согласованием данной перепланировки и при этом представить указанные в ч. 2 ст. 26 ЖК РФ документы, а именно:

1. заявление о переустройстве и (или) перепланировке по форме, утвержденной Правительством Российской Федерации;
2. правоустанавливающие документы на переустраиваемое и (или) перепланируемое жилое помещение (подлинники или засвидетельствованные в нотариальном порядке копии);
3. подготовленный и оформленный в установленном порядке проект переустройства и (или) перепланировки переустраиваемого и (или) перепланируемого жилого помещения;
4. технический паспорт переустраиваемого и (или) перепланируемого жилого помещения.

Как правило, все перечисленные документы у заявителя есть. Но бывают случаи, и нередко, когда перепланировка проводится без проекта, например, убирается или устанавливается незначительная перегородка. В этом случае гражданин должен готовить проект в соответствии с фактически проведенной перепланировкой, а это уже ставит под сомнение законность данной процедуры.
Далее, орган местного самоуправления (или согласующий орган) обязан в течение сорока пяти дней принять решение о согласовании или об отказе в согласовании перепланировки. Если документы соответствуют требованиям ст. 26 ЖК РФ, то у согласующего органа просто нет оснований отказать в перепланировке, поэтому он закрывает глаза на уже произведенную перепланировку и задним числом согласовывает самовольную перепланировку. При этом в форме решения о согласовании перепланировки, утвержденной постановлением Правительства РФ, говорится о намерении перепланировки и переустройства. Получается, что орган местного самоуправления постоянно ведет себя так, как будто перепланировки никакой и нет. Зачем же тогда нужны положения Жилищного кодекса о самовольной перепланировке и последствия самовольной перепланировки, которыми нас пугает ст. 29 ЖК РФ? Получается, что никаких последствий не будет, так как перепланировка потеряла признаки самовольности: согласование органа местного самоуправления есть, перепланировка соответствует согласованному проекту, ведь проект, как правило, разрабатывается по факту уже проведенной перепланировки. Тогда в чем смысл наличия ст. 29 в новом Жилищном кодексе?

Однако, в случае если с органами местного самоуправления не удается решить проблему мирным способом, описанным выше, Верховный Суд РФ предлагает два пути судебного решения вопроса о сохранении самовольной перепланировки: рассмотрение в порядке дел, возникающих из публичных правоотношений, либо при рассмотрении иска органа, осуществляющего согласование, о продаже жилого помещения с публичных торгов или о расторжении договора социального найма (при наличии заявления гражданина о сохранении жилого помещения в существующем виде).
Думается, что в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, данный вопрос вообще не может быть разрешен, так как ст. 27 ЖК РФ содержит исчерпывающий перечень оснований, по которым заявителю может быть отказано в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения, а именно:

1. при непредставлении определенных ч. 2 ст. 26 ЖК РФ документов;
2. при представлении документов в ненадлежащий орган;
3. при несоответствии проекта переустройства и (или) перепланировки жилого помещения требованиям законодательства.

Такого основания, как отказ в согласовании переустройства и (или) перепланировки в связи с тем, что они выполнены самовольно, Жилищным кодексом не предусмотрено. Следовательно, при отказе в согласовании перепланировки по основаниям, перечисленным в ст. 27 ЖК РФ, непонятно, каким образом можно "втиснуть" требование о сохранении самовольной перепланировки в контекст данного процесса. А если даже эти два требования и будут заявлены, то зачем тогда тратить время на спор о законности отказа согласующего органа, когда можно сразу перейти к вопросу о сохранении уже существующей перепланировки. В этой ситуации само судебное производство теряет основной признак "производства из публичных отношений" - оспаривание неправомерности действий или актов органов местного самоуправления.

Другая схема решения в судебном порядке вопроса о сохранении самовольной перепланировки, предложенная Верховным Судом, выглядит примерно так. Как только заявитель обнародует свою перепланировку, органы местного самоуправления сразу же должны среагировать на этот факт и в соответствии с ч. 3 ст. 29 ЖК РФ выдать предписание о том, что необходимо вернуть квартиру в прежнее состояние. Это предписание можно оспаривать, но по смыслу гл. 25 Гражданского процессуального кодекса РФ можно оспаривать, если оно нарушает наши права, ограничивает в реализации прав, навязывает незаконные обязательства. Можно ли в данном случае говорить о нарушении прав заявителя, ведь это он сам нарушил закон?

Далее, если предписание не будет выполнено (а чтобы довести дело до крайних мер со стороны согласующего органа, заявитель должен намеренно не исполнять предписание), органы местного самоуправления могут подать в суд иск о продаже с торгов жилого помещения или о расторжении договора социального найма. И вот тогда наконец-то заявитель может выступить с заявлением (в Обзоре не уточняется, какого рода должно быть это заявление: исковое заявление или ходатайство) о сохранении жилого помещения. А до этого "знаменательного" момента гражданин должен сидеть сложа руки и ждать негативных действий от органов местного самоуправления, чтобы воспользоваться своим правом.

Конечно, нельзя недооценивать роль постановлений Верховного Суда РФ в установлении единообразной судебной практики на территории Российской Федерации, однако в данном случае это Постановление внесло еще большую путаницу. Ко времени выхода Обзора уже сложилась устойчивая практика рассмотрения такого рода дел в порядке искового производства. На наш взгляд, в существующем правовом пространстве у самовольных перепланировщиков подать иск, минуя перечисленные выше процедуры, - единственный выход. При этом нет необходимости дожидаться, когда органы местного самоуправления начнут применять крайние меры в виде подачи иска о продаже квартиры с торгов или о расторжении договора социального найма. Хотя необходимо признать, что иск носит странный характер. Однако теория гражданского процесса исходит из того, что исковое производство является общим правилом судебного процесса, следовательно, если данный вопрос не подпадает под признаки другого специального вида производства, то его следует рассматривать в порядке искового.

Итак, проанализировав сложившуюся ситуацию, можно сделать вывод о том, что в данном случае нет правых и неправых, просто мы опять сталкиваемся с пробелами в законодательстве. Скорее всего, логичнее было бы все-таки передать полномочия по согласованию самовольных перепланировок органам местного самоуправления и более подробно прописать эту процедуру, например, таким образом.

Сначала лицо, выполнившее самовольную перепланировку, обращается с соответствующим заявлением в орган, осуществляющий согласование перепланировок, при этом сразу необходимо решить вопрос об уплате административного штрафа. Например, в Приморском крае после упразднения Государственной жилищной инспекции нет органа, который бы мог вести дела о соответствующих административных правонарушениях. Получается, что норма есть, а органа, который бы ее реализовывал, - нет. Далее, естественно, что согласующий орган не может в общем порядке рассматривать такое заявление. Однако в Жилищном кодексе уже говориться о некой приемочной комиссии, которая подписывает Акт после проведения строительно-монтажных работ по перепланировке квартиры. Полагаем, что данная комиссия и должна осмотреть выполненную перепланировку и дать свое компетентное заключение о соответствии данной перепланировки действующим нормам и правилам, а также определить, не нарушает ли такая перепланировка права и законные интересы других граждан и не угрожает ли она их жизни и здоровью. Таким образом, снимается и проблема экспертного заключения по самовольным перепланировкам, так как в настоящее время такие заключения дают разные проектирующие и строительные организации, как правило, не подходящие под признаки судебно-экспертного учреждения, следовательно, любой такой акт экспертизы можно оспорить. В зависимости от выводов заключения по проведенной перепланировке орган местного самоуправления принимает одно из следующих решений: либо сохранить перепланировку, либо, при обнаружении нарушений действующего законодательства, обязать лицо устранить выявленные нарушения. Решение о сохранении перепланировки является подтверждением завершения перепланировки и (или) переустройства квартиры и направляется в орган по учету объектов недвижимого имущества. Предписание об устранении выявленных нарушений должно быть исполнено в указанный срок. Если требование исполняется, то помещение опять проверяет указанная комиссия. Если нет, то вступают в силу последствия, перечисленные в ст. 29 ЖК РФ. Здесь уже можно оспаривать и те замечания, которые обнаружила комиссия, и иск о продаже с торгов или расторжении договора социального найма.

С одной стороны, такая схема достаточно проста и понятна, но с другой, финансовой, стороны, узаконить самовольную перепланировку получается дешевле, чем делать ее по закону. Так, административный штраф в размере от 2000 до 2500 рублей заплатить куда легче, чем оплатить изготовление проекта - от 10000 до 15000 рублей. Правда, вопрос о нарушителях - юридических лицах, для которых административные штрафы предусмотрены в гораздо большем размере, в действующем Кодексе об административных нарушениях не совсем ясен и четок, но для его решения необходимо провести другое исследование, не в рамках настоящей статьи. Поэтому, возможно, также необходимо пересмотреть или административное законодательство - в сторону ужесточения, или порядок согласования перепланировки - в сторону еще большего упрощения.

Юридическая помощь, обращайтесь.